Нет ничего труднее, опаснее и неопределеннее, чем руководить введением нового порядка вещей, потому что у каждого нововведения есть ярые враги, которым хорошо жилось по-старому, и вялые сторонники, которые не уверены, смогут ли они жить по-новому. Никколо Макиавелли

Вот уже 300 лет российские власти пытаются экспериментальным путем найти оптимальный, прежде всего с военнофискальной точки зрения, подход к административно-территориальному делению нашей необъятной Родины. Очередной виток «территориального передела» может начаться уже в текущем году.

Поиск «идеального» территориального деления нашей страны, наверное, не закончится никогда. Но это не повод не предпринимать таких попыток. Решением может стать непротиворечивое сочетание различных подходов, с тем чтобы соблюсти и территориальную целостность, и экономическую связность нашей страны, и учесть национальное, культурное и экономическое многообразие ее территорий.

По аналогии с рассуждениями об оптимальных пропорциях в налоговой системе, представленными в моем эссе год назад (см. статью «13-20-13 (Фискальная эротика: в поисках идеальных налоговых пропорций)», журнал «Однако», №22 (131), 2012 год), я решил предложить свой взгляд и на желательные пропорции административно-территориального деления — с точки зрения оптимума государственного и экономического управления.

Зачем?

А нужно ли вообще заниматься оптимизацией территориального деления страны? Не все ли равно, на сколько округов будет делиться Россия — 7–8 или 15–20? Может, стоило бы вспомнить бессмертную басню «Квартет» Ивана Андреевича Крылова («А вы, друзья, как ни садитесь, все в музыканты не годитесь»), остановиться на идее о бессмысленности и тщетности комбинаций без изменения сущности компонентов — и не приумножать сущности?

Нужно! Не все равно! Не будем останавливаться! Территориальная связность и целостность страны, темпы экономического роста и улучшения (или ухудшения) повседневной жизни граждан страны очень даже зависят от качества принимаемых управленческих решений. А качество этих решений, в свою очередь, зависит от качеств управленцев и от «качества» управляемых территорий. Сирил Паркинсон (тот самый автор забавных «законов Паркинсона») на основе серьезного анализа большой статистической базы данных показал, что лучше всего управляются территории с населением 4–12 млн человек. Ну, вроде Швеции, Норвегии, Финляндии, Австрии или большинства штатов в США. Конечно, из таких правил всегда найдутся исключения. В Калифорнии вот, например, 40 млн жителей. Хотя и с управляемостью в Калифорнии как-то необразцово.

Для оголтелых сторонников либеральной рыночной модели сразу отмечу, что бесплодная дискуссия о необходимости управления развитием территории мне совсем неинтересна. В ваших любимых «модельных демократиях» все больше элементов индикативного планирования, мягкого (на самом деле — все менее мягкого) регулирования и государственного вмешательства в те сферы, а их с каждым годом все больше и больше, в которых рынок терпит фиаско.

В России сегодня 60–65% экономики находится под прямым или косвенным государственным контролем и управлением. И этот процент под разговоры о «дальнейшей приватизации», о «приверженности рыночному пути» и т. д., видимо, очень скоро дойдет до 70–75%. Это реальность. Не то что бы мне это прямо-таки очень нравилось. Лично я сторонник концепции 50/50, но, повторю еще раз, — это реальность. Данная нам в ощущениях, эмпирическом опыте, статистических выкладках и социологических изысканиях.

Немного истории

В 1708 году Петр Великий разделил свое царство на восемь губерний: Ингерманландскую (Прибалтика), Московскую (центр), Киевскую (Украина), Смоленскую (запад, включая Белую Русь), Архангелогородскую (север), Казанскую (средняя Волга), Азовскую (юг и нижняя Волга), Сибирскую (все, что к востоку от Волги). Население России тогда составляло 20–25 млн человек. В каждой губернии было по 2–4 млн жителей. Затем некоторые губернии, в частности — Сибирская, были «разукрупнены», и их число выросло до 12. После смерти Петра процесс «разукрупнения» был продолжен.

В 1775 году Екатерина Великая — самая выдающаяся российская правительница после Петра (и до краха самодержавия) — разделила Российскую империю на 68 губерний. В каждой губернии было по 400–500 тыс. жителей, и каждая губерния могла обеспечить «поставку» 20 тыс. рекрутов в армию. Такое деление продержалось до 1917 года. К этому времени в каждой губернии уже проживало от 1 млн до 2,5 млн человек.

Когда в 20-е годы прошлого века в СССР был реализован план ГОЭЛРО, то страну согласно этому плану разделили на восемь «энергетических» регионов, РСФСР — на пять. К слову сказать, «План ГОЭЛРО» — это первый в новейшей истории пример сочетания индикативных и директивных подходов при планировании и реализации масштабных проектов комплексного экономического развития больших регионов и страны в целом. Он оказался потрясающе успешен. Экономические советники президента Ф.Д. Рузвельта спустя десятилетие активно использовали методологические подходы, заложенные в план ГОЭЛРО, при проведении мер по преодолению Великой депрессии в США.

В политическом отношении СССР был разделен на 15 республик, а РСФСР (Россия) на 60–70 краев, областей и автономных республик. То, что они очень сильно различались по экономическим и демографическим характеристикам, никого особо не волновало, так как такое деление в первую очередь преследовало политические цели и отражало представление коммунистов-интер националистов о правильной национальной политике.

В послевоенное время в РСФСР было выделено 11 экономических районов: Северный, Северо-Западный, Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Поволжский, Северокавказский, Уральский, Западносибирский, Восточно-сибирский и Дальневосточный. Эти районы довольно сильно различались по базовым географическим, демографическим и экономическим характеристикам. Но все же не так сильно, как края и республики. К тому же внутри районов были планово-административным путем построены и отлажены производственно-сбытовые цепочки. После распада СССР Российская Федерация состояла (это было закреплено в Конституции 1994 года) из 89 субъектов: областей, республик, краев и двух городов — Москва и Петербург, также имеющих статус субъектов Федерации. По численности населения субъекты различались в 100–200 раз. 10 млн жителей в Москве, 6 млн — в Московской области, 5 млн — в Краснодарском крае и 155 тыс. в Магаданской области, 51 тыс. — в Чукотском АО, 43 тыс. — в Ненецком АО.

В мае 2000-го президент РФ издал указ об образовании семи федеральных округов: Центрального, Поволжского, Северо-Западного, Южного, Уральского, Сибирского и Дальневосточного. При нарезке этих округов был использован военно-стратегический принцип — каждый округ совпадал с границами военных округов в СССР. Этим объясняются некоторые странности — вроде отнесения Башкортостана и Тюменской области к Уралу. Интересно, что ровно за год до этого, в мае 1999-го, вышла моя книга, в которой я дословно писал следующее: «Для задач регионального маркетинга, рекламы, выстраивания сбытовых каналов и т.п. целесообразно выделить семь приблизительно равных по экономической силе и значению экономических регионов: Центр (со столицей в Москве), Север (столица — Санкт-Петербург), Волга (Нижний Новгород), Юг, Урал (Екатеринбург), Сибирь (Новосибирск), Дальний Восток». (Березин И.С. Маркетинг и исследования рынков. М.: «Русская деловая литература», 1999, с. 226.)

Укрупнение/разукрупнение

С 2004 года в России начался процесс постепенного укрупнения субъектов Федерации. Первой «ласточкой» стало объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Сейчас количество субъектов Федерации сократилось до 84. Это все еще очень много. Если дело и дальше будет идти такими темпами, то и в 2025 году в нашей стране будет более 75 субъектов, очень сильно отличающихся по экономическим и социальным характеристикам.

В 2006 году я написал следующее: «Не знаю уж, как насчет президентского решения — хорошо ли справляются полномочные представители президента РФ со своими обширными обязанностями в своих огромных округах, а вот для целей маркетинга, рекламы и сбыта деление огромной страны всего на семь макрорегионов оказалось (или стало спустя пять лет казаться) не очень «целесообразным». Слишком большие получились регионы, слишком они внутренне неоднородные. Слишком неравноценно в них распределены крупные города. А ведь именно крупные города представляют интерес для целей рекламы, маркетинга и сбыта.

В России крупным считается город с населением, превышающим 250 тыс. жителей (В Европе — от 100 тыс., в Китае — от 500 тыс.). Таких городов в России 75. В них проживают около 60 млн человек (40% населения страны). На их долю приходится от 55% до 66% потребления товаров и услуг массового спроса и от 75% до 95% потребления товаров и услуг, не относящихся к массовым и первой необходимости. В частности, в этих городах сконцентрирован весь кинопрокат. Ну не весь, а 98%. Сегодня, я готов предложить новый подход к делению страны на большие регионы, «в целях маркетинга, рекламы и сбыта», основанный на «разукрупнении» федеральных округов и лучшем учете географических аспектов. Полагаю, что такое «разукрупнение округов» могло бы стать удачным дополнением к начавшемуся процессу «укрупнения» субъектов Федерации». (Березин И.С. Маркетинговый анализ. 3-е издание. М.:, «Вершина», 2007, с. 77.)

В январе 2010-го президент Медведев подписал указ о выделении из Южного федерального округа семи субъектов в восьмой — Северокавказский ФО. На очереди, очевидно, и выделение Восточносибирского из Сибирского ФО, с последующим его «административным присоединением» к Дальневосточному. Иначе программа развития Восточной Сибири и Дальнего Востока, уже помпезно анонсированная, окажется «разорванной» между двумя различными федеральными округами. Причем часть одного из округов (Южная Сибирь) будет каким-то образом из этой программы исключена.

Если из Сибирского округа будет выделена Восточная Сибирь, то оставшаяся Южная окажется самой маленькой и слабой в экономическом отношении из всех имеющихся сегодня федеральных округов. Тогда было бы логично присоединить ее к Уральскому округу. Сформировав еще один макрорегион — Урало-Сибирский. «Раз пошла такая пьянка» — было бы логично выделить в отдельный ФО Нижнюю Волгу и присоединить ее к Южно-Кавказскому макрорегиону. Верхняя Волга в качестве отдельного ФО тогда присоединяется к Центральному макрорегиону. А вот ряд юго-западных областей — Воронежскую, Белгородскую, Курскую, Липецкую, Брянскую, Орловскую, Тамбовскую — логично выделить в Юго-Западный ФО и присоединить к тому же Южно-Кавказскому макрорегиону. Если все это будет реализовано, получим следующее деление: 5 макрорегионов, 15 федеральных округов, 75 субъектов Федерации (таблица 1).

Региональное развитие: встречными курсами

И здесь снова возникает сакраментальный вопрос: зачем? Зачем все это нужно и что это даст? И снова ответ будет достаточно банален. Это нужно для повышения качества принимаемых управленческих решений, выстраивания и реализации долгосрочных планов экономического и социального развития регионов нашей страны. А что, разве эти планы нельзя реализовать в рамках нынешней конфигурации? Очевидно — нет!

Иначе не потребовалось бы выделять Северо-Кавказский ФО из ЮФО. Иначе не надо было бы «выгрызать» из Московской области кусок в 1,5 тыс. кв. км для дальнейшего его присоединения к столице. Притом что административная граница между Москвой и областью уже давно носит весьма условный характер. Иначе не надо было бы вбрасывать идею о программе развития Дальнего Востока и Восточной Сибири и создавать для этого чуть ли не отдельное федеральное министерство. А что для Урала и Южной Сибири, где проживает в два раза больше народу, не нужна программа долгосрочного развития? И не потребуется еще одно министерство? А южные регионы, в которых проживает в три раза больше народу, чем в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке, не заслужили своей программы долгосрочного развития? И какое министерство этим займется? Да и для центральных областей было бы хорошо придумать стратегию развития, альтернативную банальному «пусть вся трудоспособная молодежь едет в Москву, благо та расширяется».

И что на выходе? Восемь «министерств стратегического развития» для восьми федеральных округов? Может, не надо новых министерств?

Может, стоит укрепить Минрегионразвития специалистами по долгосрочному планированию и развитию территорий? И двигаться «встречными курсами»? Министерства экономики 75 субъектов Федерации (а может, на этом уровне будет достаточно и комитетов или групп экономических советников при губернаторе/вице-губернаторе) готовят индикативные планы развития для своих регионов на 5 лет. В Минрегионразвития составляют пять (пусть хотя бы для начала — пять) стратегических планов долгосрочного (на 15–20 лет) развития больших регионов. А затем эти планы согласуются, уточняются, стыкуются, обрастают «дорожными картами», нормативной базой и прочими необходимыми для успешной реализации атрибутами на уровне 15 федеральных округов с горизонтом планирования 10 лет.